۴ راهکار بلند مدت برای کاهش نابرابری درآمد

روزنامه دنیای اقتصاد: مطالعات جامع اقتصاد ایران نشان می‌دهد که شکاف درآمدی در ایران نسبت به کشورهای موفق فاصله معناداری دارد. براساس محاسبات انجام‌شده، هزینه‌ ماهانه افراد در صدک صدم (مرفه‌ترین قشر جامعه)، ۸۶ برابر صدک اول (کم‌برخوردارترین قشر جامعه) است.

 

مطالعه تجربه کشورهای موفق در مهار نابرابری درآمد، ۴ روش «قراردادن درآمد خانوار به عنوان مبنای اخذ مالیات»، «اخذ مالیات تصاعدی متناسب با درآمد خانوار»، «کاهش فرار مالیاتی با کمک اظهار شخص سوم» و «پرداخت‌های حمایتی به‌صورت مابه‌التفاوت از خط فقر» را برای تعدیل این وضعیت پیشنهاد می‌دهد.

 

تصویر نابرابری درآمد در ایران، خبر از شکافی عمیق با وضعیت مطلوب می‌دهد. این شکاف بیشتر به یک دره می‌ماند که فاصله قله تا کف آن، عدد بزرگی است. هزینه خالص ماهانه هر فرد در صدک صدم(بالاترین صدک درآمدی) ۸۶ برابر هزینه ماهانه یک فرد در صدک اول است. اما چه راهکاری برای کم‌عمق کردن این دره وجود دارد؟ در پژوهشی که محمد حسینی در دومین کنفرانس اقتصاد ایران ارائه داده است، ۴ راهکار بنیادی و اساسی برای این هدف پیشنهاد شده است.

قرار دادن درآمد خانوار به‌عنوان مبنای اخذ مالیات، کاهش فرار مالیاتی با استفاده از اظهار شخص سوم، نرخ تصاعدی مالیات بر خانوار و پرداخت‌های حمایتی به‌صورت مابه‌التفاوت از خط فقر در یک فرآیند بلندمدت می‌تواند اقتصاد ایران را تا حد خوبی از نابرابری درآمد نجات دهد. اما در کوتاه‌مدت نیز دولت می‌تواند با شناسایی دهک‌های بالای درآمدی و اخذ مالیات از آنها، عمق شکاف را کاهش دهد. از طرف دیگر با افزایش قیمت بنزین، دولت می‌تواند منابع لازم برای پرداخت‌های حمایتی را تامین کند چرا که با افزایش قیمت بنزین، فشار وارده به دهک‌های پایین درآمدی بسیار کمتر از دهک‌های بالا است و در عوض دولت می‌تواند پرداختی‌های خود به دهک‌های پایین درآمدی را افزایش دهد.

تصویر نابرابری در ایران

 

آمارها نشان می‌دهد که نابرابری در کشور در وضعیت مطلوبی به سر نمی‌برد. هر چند در یک دهه اخیر، تعدیلی در این وضعیت به وجود آمد و ضریب جینی از سطح بالای ۴/ ۰ واحد به زیر کشیده شد و به حدود ۳۵/ ۰ رسید اما از سال ۱۳۹۰ بار دیگر ضریب جینی سیر صعودی پیش گرفت و به نزدیکی ۴/ ۰ درصد رسیده است. در قیاس با دیگر کشورها ضریب جینی ایران در محدوده آمریکا قرار دارد. حتی از سال ۲۰۱۱ میلادی درجه نابرابری در ایران، کمتر از آمریکا گزارش شده است. اما در قیاس با کشورهای اسکاندیناوی که جزو برترین کشورها از نظر توزیع درآمدی به حساب می‌آیند، وضعیت مطلوب نیست. ضریب جینی نروژ در سال ۲۰۱۳، حدود ۲۵/ ۰ بود، اما در همان سال این عدد برای ایران ۳۸/ ۰ گزارش شده است.

حسینی برای دادن یک تصویر عینی از شدت نابرابری درآمدی در اقتصاد ایران، درآمد درهک‌ها و صدک‌های مختلف درآمدی را بررسی کرده است. هزینه خالص هر فرد به‌طور میانگین در صدک صدم(قشر برخوردار جامعه)، ماهانه ۴ میلیون و ۶۶۲ هزار تومان است، در حالی که برای افراد در صدک یکم، این عدد ماهانه ۵۴ هزار تومان است. این اختلاف فاحش، نمایانگر نابرابری شدیدی در جامعه ایران است. هزینه افراد در بالاترین صدک کشور، ۸۶ برابر هزینه افراد در صدک یکم است. در دهک اول، هزینه خالص ماهانه حداکثر ۲۰۸ هزار تومان است. این عدد نیز نشان می‌دهد که در مقیاس دهکی نیز شکاف عمیق است. به‌طور میانگین افراد دهک اول یک‌چهاردهم افراد دهک دهم در یک ماه هزینه می‌کنند. آنچه این شکاف عمیق را در دهک‌های مختلف به وجود آورده، بخشی به دلیل ناکارآیی‌های درآمدی و بخشی دیگر به دلیل ناکارآیی‌های هزینه‌ای موجود در ساختار اقتصاد ایران است.

ناکارآیی درآمدی: در نظام درآمدی کشور، بزرگ‌ترین نقطه ضعف در نظام مالیاتی وجود دارد. وابستگی به درآمدهای نفتی، ضعف نظام مالیاتی را در گذشته تشدید کرده است. دولت‌ها همواره بابت درآمد، خیالشان از درآمدهای نفتی راحت بوده و به همین دلیل کمتر به گسترش چتر مالیاتی پرداخته‌اند. همین کم‌توجهی باعث شد تا نظام مالیاتی نتواند به شکل کارآ، مالیات را از دهک‌های بالای درآمدی دریافت کند. ضعف‌های مالیاتی اکنون از دو جبهه تحت فشار است. نخستین کاستی در قانون وجود دارد؛ به‌طوری که نرخ پایین مالیات برای بعضی از بخش‌ها و معافیت‌های مالیاتی موجود، مانعی بر سر درآمدهای مالیاتی مناسب به حساب می‌آید. در جبهه دوم نیز در زمینه اجرایی، فرار مالیاتی بالای افراد و شرکت‌ها، به شکل یک صخره در مسیر مالیات‌ستانی عمل می‌کند.

ناکارآیی‌های هزینه‌ای: در قسمت پرداخت‌ها نیز ضعف‌های جدی وجود دارد که نابرابری را تشدید می‌کند. نظام حمایتی و تامین اجتماعی کشور نمی‌تواند چندان گروه هدف را شناسایی کند. چراکه سیستم اطلاعاتی منسجم و متناسبی در این باره در دسترس نیست و در نهایت موجب پوشش گسترده آحاد جامعه می‌شود. هنگامی که چترهای حمایتی تمامی افراد یک جامعه را در برمی‌گیرد، در عمل نابرابری به همان قوت قبلی باقی می‌ماند. مثلا در بحث یارانه‌ها، به افراد صدک اول و صدک صدم به یک میزان پرداخت می‌شود. در حالی که در یک نظام اجتماعی مناسب، یارانه افراد دهک بالا حذف می‌شود و یارانه افراد دهک اول افزایش می‌یابد تا شکاف هزینه‌ای تعدیل شود. این نظام حمایتی ناکارآمد در بخش بیمه‌های رایگان و کمک از سازمان‌های اجتماعی نیز پررنگ است.

طبق اطلاعات ارائه شده از سوی حسینی، مثلا در مورد بیمه‌های رایگان درمانی، در دهک دهم درآمدی، بالای ۴۰ درصد افراد تحت پوشش بیمه رایگان قرار دارند. در دهک اول که آسیب‌پذیرترین قشر جامعه را نشان می‌دهد، درصد پوشش بیمه رایگان درمانی ۸۴ درصد است. نکته جالب دیگر درخصوص بیمه‌های بازنشستگی رایگان است. در این مورد سهم دهک‌های بالای درآمدی بیشتر است. در دهک‌های هشتم، نهم و دهم، ۱۶ درصد افراد تحت پوشش بیمه رایگان بازنشستگی قرار دارند، در حالی که در مورد دهک اول، این عدد حدود ۶ درصد محاسبه شده است. این اعداد که بر اساس گزارش‌های مرکز آمار تهیه شده است، نشان می‌دهد‌هدف‌گیری کاملا به شکل نادرستی صورت گرفته است. درصد خانوارهایی که از سازمان‌های اجتماعی و خیریه کمک دریافت می‌کنند نیز نمونه دیگری از این نظام ناکارآمد است. مثلا ۲ درصد از خانوارهای شهری در بالاترین دهک‌های درآمدی، از سازمان‌های اجتماعی کمک دریافت می‌کنند. در حالی که این عدد برای خانوارهای دهک اول درآمدی، حدود ۱۷ درصد است. عارضه پوشش گسترده موجب می‌شود که نه تنها اقشار آسیب‌پذیر جامعه به اندازه کافی تحت حمایت قرار نگیرند، بلکه اقشار مرفه نیز مورد حمایت مالی قرار می‌گیرند.

بسته تعدیل دهک‌ها

 

پارادوکس‌های حمایتی و درآمدی در نهایت باعث شده است تا هزینه دهک اول ۱۴ برابر هزینه دهک دهم باشد؛ در حالی که این عدد برای کشورهای آلمان، فرانسه، هلند، دانمارک، نروژ و سوئد کمتر از ۷ است. اختلاف ۱۴ برابری یعنی خانوارهای دهک اول، ۱۴ برابر بیشتر خرج می‌کنند و کیفیت زندگیشان ۱۴ برابر بهتر از دهک اول جامعه است. ۴ ویژگی مشخص و بارز در کشورهای موفق وجود دارد که وجه تمایز اصلی آنها با ایران است.

تغییر مبنای اخذ مالیات: در این کشورها مبنای اخذ مالیات خانوار است نه بنگاه. در واقع مالیات بر اساس جمع درآمد خانوار محاسبه می‌شود و بر اساس درآمد شغلی فرد نیست. بار اصلی درآمد مالیاتی دولت‌های موفق بر دوش درآمد خانوار است. در تمامی کشورهای مذکور، مالیات بر درآمد خانوار، بیش از ۵۰ درصد سبد مالیاتی دولت را تشکیل می‌دهد. مثلا در آلمان، مالیات خانوار سهم ۶۴ درصدی از کل مالیات‌ستانی دولت دارد. در مقابل، سهم مالیات بر سود شرکت‌ها کمترین سهم را در این سبد دارد. در آلمان سهم مالیات شرکتی کمتر از ۵ درصد و در سوئد کمتر از ۸ درصد است. در این کشورها سهم دوم مالیاتی بر دوش مالیات بر مصرف است.

همه اینها در حالی است که در ایران، مالیات بر مشاغل و شرکت‌ها حدود ۵۰ درصد از کل درآمد مالیاتی کشور را تشکیل می‌دهد و چیزی به اسم «مالیات بر جمع درآمد خانوار» وجود ندارد. منظور از این مالیات این است که هر خانوار در انتهای هر سال، یک اظهارنامه مالیاتی پر می‌کند و تمامی درآمدهای خود را وارد می‌کند، دولت نیز پس از بررسی اطلاعات، نرخ مالیات را تعیین و مالیات را اخذ می‌کند. این خلأ در ایران باعث می‌شود تا نتوان نظام بازتوزیع را به خوبی پیاده کرد. به شکلی که دولت از خانوارهای پردرآمد مالیات اخذ کند و در قالب بسته‌های حمایتی به خانوارهای کم‌درآمد جامعه تزریق کند. در کشورهای موفق مالیات‌ستانی از بنگاه تنها از منظر شفافیت اطلاعاتی و سیاست‌گذاری مالی و صنعتی حائز اهمیت است و دولت به‌عنوان کسب درآمد به آنها نگاه نمی‌کند.

کاهش فرار مالیاتی: آماری که از سوی حسینی ارائه شده، حاکی از آن است که درصد فرار مالیاتی در کشور به طرز جدی بالا است. در سال گذشته در دهک‌های مختلف، مالیات پردازان اصلی را حقوق‌بگیران بخش‌های عمومی و خصوصی تشکیل دادند. مثلا در دهک اول، ۴۹ درصد از حقوق‌بگیران بخش عمومی اذعان به پرداخت مالیات کرده‌اند، این عدد در دهک دهم ۹۲ درصد است. اما در مقابل، درصد کمی از افراد با مشاغل آزاد چه در شکل کارکن مستقل و چه در قالب کارفرما، در دهک‌های بالا مالیات پرداخت کردند. مثلا در دهک دهم درآمدی تنها ۶ درصد از شاغلان بخش خصوصی که به‌طور مستقل کار می‌کنند، مالیات پرداخت کردند. همچنین از کارفرمایان دهک دهم نیز تنها یک پنجم آنها، در سال گذشته مالیات از حسابشان کسر شده است. در کشورهای اسکاندیناوی به دو طریق فرار مالیاتی کاهش یافته است. نخستین روش دسترسی آزاد به اطلاعات است. در این کشورها اطلاعات درآمدی افراد ثروتمند به‌صورت عمومی منتشر می‌شود. وجود اطلاعات مالی در اتاق شیشه‌ای زمینه فرار مالیاتی را محدود می‌کند. راه‌حل دوم در این کشورها اظهار «شخص سوم» است. در واقع صرفا به خوداظهاری افراد اکتفا نمی‌شود و منابع سومی نیز مانند حساب‌های بانکی، اطلاعات اسناد و سازمان‌های ثبتی، مبنای اخذ مالیات قرار می‌گیرد. اطلاعات منبع سوم با اطلاعات خود فرد تطبیق داده می‌شود و پس از راستی‌آزمایی، نرخ مالیات تعیین می‌شود. اگر مغایرتی در اطلاعات خوداظهاری و شخص سوم وجود داشته باشد، منجر به جریمه شدن افراد می‌شود. در ایران دلیل اصلی بالا بودن فرار مالیاتی مغفول ماندن استفاده از اظهار شخص سوم است.

نرخ تصاعدی مالیات بر درآمد خانوار: در کشورهای با توزیع یکنواخت‌تر درآمد، علاوه بر اینکه مالیات بر مبنای درآمد خانوار محاسبه می‌شود، تمامی دهک‌ها یک مالیات ثابت را نمی‌پردازند. طبعا در این کشورها افراد پردرآمد مالیات بیشتر می‌پردازند و مالیات ماخوذه متناسب با درآمد خانوار تنظیم می‌شود. نرخ حاشیه‌ای مالیات، نرخی است که دهک‌های بالای درآمد بابت درآمد اضافه خود می‌پردازند. این نرخ در کشورهایی مانند آلمان، فرانسه، هلند، دانمارک، نروژ و سوئد بین ۶۰ تا ۷۳ درصد است؛ یعنی مثلا در آلمان اگر درآمد افراد ثروتمند از حدی بیشتر شود، ۷۳ درصد آن باید به‌عنوان مالیات پرداخت شود. در حالی که این نرخ برای ایران تنها ۲۵ درصد گزارش می‌شود. در ایران توزیع نرخ پرداخت شده تقریبا برای تمامی دهک‌ها یکنواخت است. حتی در تمامی دهک‌ها، نرخ پرداختی موثر در مشاغل آزاد پایین‌تر از حقوق‌بگیر است.

مطابق آمارها در دهک اول درآمدی، حقوق‌بگیر بخش عمومی ۱۱ درصد از درآمد خود را مالیات داده است، درحالی که کارفرمای بخش خصوصی که متعلق به دهک دهم است، تنها به میزان ۵ درصد از درآمد خود را مالیات داده است. هیچ نوع تصاعدی در اخذ مالیات در کشور وجود ندارد و سیاست‌گذار برای توازن درآمدی حتما باید به سمت اخذ مالیات تصاعدی برود. نرخ موثر مالیات برای افراد مالیات‌پرداز نیز پرده دیگری از واقعیت را رونمایی می‌کند. نرخ موثر مالیات از تقسیم مالیات پرداخت شده از سوی فرد بر درآمد او به‌دست می‌آید. حداکثر این نرخ برای حقوق‌بگیران بخش عمومی و بخش خصوصی است. این عدد برای آنها حدود ۱۰ درصد است که تقریبا در تمامی دهک‌ها نیز ثابت است. چرا که مالیات از حقوق‌بگیران یک نهاد عمومی یا خصوصی، بدون توجه به سطح درآمدی خانوار، با یک نرخ ثابت از وی اخذ می‌شود. در مقابل اشخاصی که به شکل آزاد و مستقل یا در قالب کارفرما کار می‌کنند، کمترین نرخ موثر مالیات را می‌پردازند. مثلا یک کارفرما که در بالاترین دهک درآمدی قرار دارد، حدودا ۶ درصد از درآمد خود را مالیات می‌پردازد.

پرداخت به‌صورت مابه‌التفاوت از خط فقر: در نظام بازتوزیع کشورهای پیشرو، پرداخت‌های حمایتی به‌صورت مابه‌التفاوت از یک خط فقر انجام می‌شود. فرض کنید دولت منابعی دارد که می‌تواند به سه دهک، نفری ۵ هزار تومان کمک کند. روش پرداختی این کمک به سه شکل می‌تواند باشد. یک روش این است که به همه افراد این سه دهک، مبالغ مساوی داده شود. مانند پرداخت یارانه در کشور که به همه افراد در دهک‌های مختلف درآمدی یک مبلغ مساوی داده شد. با پرداخت مساوی به هر سه دهک، مشکلات عدیده‌ای ممکن است رخ دهد. مثلا ممکن است افرادی که در دهک سوم قرار دارند با این پرداخت دولت به یکباره به دهک چهارم درآمدی برسند و بدون هیچ کار و فعالیتی سطح درآمدیشان از افراد دهک‌های بالاتر بیشتر شود. این‌کار مغایر با اهداف توزیع عادلانه درآمد است. مشکل دیگر این است که افرادی که در دهک اول قرار دارند تغییری در کیفیت زندگی آنها رخ نمی‌دهد و همچنان در زیر خط فقر باقی می‌مانند. شکاف خط فقر همچنان حفظ می‌شود و در نتیجه هدف همچنان برآورده نمی‌شود. راه دوم این است که با همین میزان منابع، پرداخت‌ها به توجه به خط فقر انجام شود. در این حالت پرداخت حمایتی به افراد صدک اول با صدک یازدهم متفاوت است.

این تفاوت نیز از اختلاف سطح هزینه‌ای آنها از خط فقر تعیین شود تا تمامی افراد زیر خط فقر از حصر مالی خارج شوند. این سیاست چون صدک‌‌های پایین را به صدک‌های بالا می‌رساند، در کاهش نابرابری موفق‌تر است. عیبی که در راه دوم وجود دارد این است که انگیزه کار کردن را برای افرادی که با خط فقر فاصله‌ای چندانی ندارند، کم می‌کند چرا که آنها می‌توانند با پرداختی دولت این شکاف را پر کنند و از نیروی کار خانوار بکاهند. اما راه سومی نیز وجود دارد که خط فقر را نه یک عدد مطلق، بلکه یک حالت بینابینی در نظر می‌گیرد. در حقیقت در این روش، خط فقر برای کل اقتصاد یکسان در نظر گرفته نمی‌شود و به‌صورت یک خط با شیب مثبت از دهک‌های پایین به سمت دهک‌های بالا می‌رود. خط فقر دهک پایین درآمدی کمتر از خط فقر دهک بالاتر خواهد بود. با این رویکرد، انگیزه برای حفظ کار در صدک‌های بالاتر حفظ می‌شود. چرا افراد می‌دانند که اگر درآمدشان در اثر کارنکردن کمتر شود، با توجه به حمایت‌های دولت، درآمد کلی خانوار نیز پایین می‌آید. در واقع هرچه درآمد آنها بالاتر باشد، خط فقر نیز بالاتر می‌رود و آنها با کمک حمایت دولت می‌توانند به درآمد بیشتری در ماه برسند. این رویکرد انگیزه را در نیروی کار حفظ خواهد کرد.

سناریو سیاستی

 

در برنامه ششم توسعه تعیین شده است که اقتصاد ایران رشد سالانه ۸ درصد را پشت‌سر بگذارد. با فرض اینکه این اتفاق رخ دهد و بازسازی نظام توزیع درآمدی و مالیاتی همزمان انجام نشود، نباید انتظار تحول بزرگی را در میزان نابرابری درآمدی کشور داشت. اما یک راه‌حل در این پژوهش پیشنهاد شده است. اگر در سال آینده دولت از درآمد سرانه سالانه بالای ۵۰ میلیون تومان، ۵۰ درصد مالیات اخذ کند، در آن صورت نسبت هزینه دهک اول به دهک دهم دچار تغییر محسوسی خواهد شد و نسبت ۱۴ برابری به ۱۰ کاهش پیدا می‌کند. اگر همین شرایط ادامه پیدا کند در سال ۱۴۰۰، به نسبت مطلوب که در کشورهای اروپایی وجود دارد، خواهد رسید. اما برای پیاده کردن چنین سیاستی، یکسری ملاحظات اجرایی وجود دارد. در درجه اول ساختار مالیاتی کشور نیازمند اصلاح است. تغییر پایه مالیات از بنگاه به خانوار و طراحی مناسب نرخ مالیات، اقدامات ضروری در این راه است. در مرحله بعد زیرساخت‌های اطلاعاتی باید برای شناسایی درآمد افراد و نیاز آنها برای حمایت، به طرز مناسبی تجهیز شوند. اطلاعات الکترونیک از بانک‌ها، بنگاه‌ها و کارفرمایان، بورس و بیمه‌ها، سازمان ثبت املاک، خرید و فروش ارز و طلا، اصناف و غیره می‌تواند اخذ شود. در گام بعدی لازم است که حمایت‌های سازمان‌های مختلف یکپارچه شود تا از همپوشانی بین آنها جلوگیری شود. همچنین با توجه به نقشه فقر، طرح‌ها می‌تواند به شکل منطقه‌ای باشد و از یک منطقه تا منطقه دیگر متفاوت باشد. اما در کوتاه مدت، پیاده‌سازی و اجرای این طرح‌ها ممکن نیست و برای کوتاه‌مدت دولت می‌تواند راهکارهای دیگری را در نظر گیرد.

راهکار کوتاه مدت

 

اما پیاده‌سازی تمامی این سیاست‌ها در کوتاه‌مدت ممکن نیست. پیشنهاد پژوهش انجام شده در مطالعات جامع اقتصاد ایران این است که در کوتاه مدت، دولت از مسیر اصلاح یارانه انرژی، منابع لازم برای زدودن فقر مطلق را تامین کند. محاسبات حسینی از یک نابرابری عمیق در توزیع یارانه پنهان در بین دهک‌های هزینه‌ای خانوارهای شهری خبر می‌دهد. تیم پژوهشی این کار، هزینه‌ای که افراد در هر دهک برای انرژی می‌پردازند را در نظر گرفتند و این هزینه‌ها را با حالتی که قیمت حامل انرژی، معادل قیمت جهانی‌اش باشد، مقایسه کردند. یعنی مثلا افراد دهک دهم برای بنزین هزار تومانی، فرضا در ماه یک میلیون تومان می‌پردازند، اما اگر قیمت بنزین به‌صورت جهانی مقایسه شود باید ۳ میلیون تومان بپردازند، این اختلاف ۲ میلیون تومانی به‌عنوان یارانه پنهانی در نظر گرفته شده که دولت آن را پرداخت می‌کند. بر اساس محاسبات انجام شده، یارانه پنهان برق و آب تقریبا برای تمامی دهک‌های درآمدی مقداری یکسان است و چندان تفاوتی نمی‌کند.

 

مثلا یارانه پنهان برق برای دهک اول، ۱۲ هزار و ۷۰۰ تومان است و این عدد برای دهک دهم کمی بیشتر از ۹ هزار تومان. اما برخلاف یارانه آب و برق، یارانه بنزین دارای نوسان زیادی بین دهک‌های هزینه‌ای است. یارانه پنهان بنزین برای دهک اول ۱۷ هزار تومان در ماه است، در حالی که این عدد برای دهک دهم ۱۹۳ هزار تومان، یعنی ۱۱ برابر دهک اول است. در حقیقت اگر قیمت بنزین به سطح بالایی برسد فشار چندانی به دهک‌های پایین درآمدی وارد نمی‌شود. در نتیجه افزایش قیمت‌ها می‌تواند راه‌حل مناسبی برای تامین منابع باشد. دولت با این راهکار، سیاست‌های ضد فقر را تامین منابع خواهد کرد و در مقام اجرا نیز باید سامانه‌ای برای ثبت تمامی حمایت‌های مردمی و دولتی ایجاد شود. دولت همچنین باید پرداخت‌ها را متناسب با نیاز و با در نظر گرفتن انگیزه برای نیروی کار ترتیب دهد.